L’enquête publique sur l’adoption du « PRAS démographique » s’est achevée récemment, le 13 juillet dernier. Le PRAS (Plan Régional d’Affectation du Sol) est le plan régional qui défini les affectations (logement, commerce, bureau, espaces verts, industrie…) sur l’ensemble du territoire bruxellois. Il défini sur une carte des zones (« zone de logement », « zone de forte mixité », « zone d’industrie urbaine »…) pour lesquelles des prescriptions définissent ce qu’il est possible d’implanter comme affectations, dans quels proportions et dans quels conditions. Par exemple, en « zone de logement à prédominance résidentielle », il est possible de construire des hôtels de maximum 20 chambres alors qu’en « zone de forte mixité », les hôtels peuvent avoir un maximum de 80 chambres. Le PRAS défini aussi les possibilités de dérogations, notamment par l’adoption de PPAS (Plans Particuliers d’Affectation du Sol) et des prescriptions plus générales comme la prescription 0.9. qui donne la possibilité de déroger aux prescriptions d’une zone donnée afin de ré-affecter un bâtiment classé.
Pour ce qui concerne plus directement le patrimoine, outre cette prescription 0.9., le PRAS défini une prescription ZICHEE (« zones d’intérêt culturel, historique, esthétique ou d’embellissement ») pour une série de périmètres défini sur la carte en surimpression des affectations principales. Malheureusement, la portée de la ZICHEE est minime. Il est simplement prévu de demander un avis de la Commission de concertation lors de projets de démolitions ou transformations visibles depuis l’espace public… mais pas d’enquête publique. La portée de cette prescription reste donc en partie en dehors du débat public et, sans portée vraiment contraignante, n'empêche pas les démolitions de bâtiments de valeur.
Pour ce qui concerne plus directement le patrimoine, outre cette prescription 0.9., le PRAS défini une prescription ZICHEE (« zones d’intérêt culturel, historique, esthétique ou d’embellissement ») pour une série de périmètres défini sur la carte en surimpression des affectations principales. Malheureusement, la portée de la ZICHEE est minime. Il est simplement prévu de demander un avis de la Commission de concertation lors de projets de démolitions ou transformations visibles depuis l’espace public… mais pas d’enquête publique. La portée de cette prescription reste donc en partie en dehors du débat public et, sans portée vraiment contraignante, n'empêche pas les démolitions de bâtiments de valeur.
Les prescriptions et cartes du PRAS sont consultables en ligne à cette adresse.
Pourquoi revoir le PRAS ?
La mise à l’enquête du « PRAS démographique » est, en fait, essentiellement une modification partielle du PRAS adopté en 2001, avec pour objectif affiché par le gouvernement régional de répondre au « boom démographique » bruxellois, ainsi que de mettre en œuvre son PDI (Plan de Développement International). On notera au passage que ce PDI est un plan non prévu par la législation qui a été adopté sans enquête publique et qui vise essentiellement à définir l’aménagement de certaines zones (abords de la gare du Midi, Delta, Heysel…) en vue de développer la « vocation international » de Bruxelles. La définition et la pertinence de ce développement n’a jamais été vraiment débattu publiquement et a fait l’objet de plusieurs critiques : voir ici ou ici.
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| Le développement du Heysel tel que porté par le PDI : grand centre de congrès, centre commercial… sans débat public |
La réaction de Pétitions-Patrimoine et des associations
Dans le cadre de l’enquête publique, Pétitions-Patrimoine, ainsi que IEB et plusieurs associations d’habitants s’est penché sur les 1.200 pages du projet de révision du PRAS et de son étude d’incidence. Si chacune des associations a étudié ce plan en fonction de ses préoccupations propres (territoriales et/ou thématiques), on constate une certaine convergence dans les critiques. Ce plan est prématuré alors que le PRDD (Plan Régional de Développement Durable), qui est le plan d’orientation générale de la Région, est en cours d’élaboration. Par ailleurs, les données et analyses démographiques qui fonde la révision du PRAS sont discutables. Enfin, les solutions proposées par le PRAS, comme la création d’une nouvelle « zone d’entreprise en milieu urbain » (ZEMU – largement ouverte au logement) au lieu de zones d’industrie ne résoudront pas le problème du logement pour la population à venir tout en risquant de faire perdre à Bruxelles de précieux terrains industriels susceptibles de fournir de l’emploi aux habitants, en particuliers les moins qualifiés.
Dans le cadre de l’enquête publique, Pétitions-Patrimoine, ainsi que IEB et plusieurs associations d’habitants s’est penché sur les 1.200 pages du projet de révision du PRAS et de son étude d’incidence. Si chacune des associations a étudié ce plan en fonction de ses préoccupations propres (territoriales et/ou thématiques), on constate une certaine convergence dans les critiques. Ce plan est prématuré alors que le PRDD (Plan Régional de Développement Durable), qui est le plan d’orientation générale de la Région, est en cours d’élaboration. Par ailleurs, les données et analyses démographiques qui fonde la révision du PRAS sont discutables. Enfin, les solutions proposées par le PRAS, comme la création d’une nouvelle « zone d’entreprise en milieu urbain » (ZEMU – largement ouverte au logement) au lieu de zones d’industrie ne résoudront pas le problème du logement pour la population à venir tout en risquant de faire perdre à Bruxelles de précieux terrains industriels susceptibles de fournir de l’emploi aux habitants, en particuliers les moins qualifiés.
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| Le PRAS démographique est-il taillé sur mesure pour ce type de projets de promotions privées de luxe ? (ici, le projet Rives le long du canal à Anderlecht à la place de zones d'industries) |
Il est possible de télécharger au format PDF les analyses et réclamations officielles de plusieurs associations dont Pétitions-Patrimoine sur le site d’IEB à cette adresse, ainsi que l’avis d’IEB à celle-ci.
L’analyse de Pétitions-Patrimoine
De notre côté, nous nous sommes attelés à une analyse de l’ensemble des prescriptions du PRAS, partant du principe que ce plan forme un tout et que sa modification doit aussi prendre en compte une analyse de ses effets (pas toujours positifs pour le patrimoine) depuis son adoption il y a plus de dix ans. En tant qu’association de défense du patrimoine, nous nous sommes attaché à l’analyse des prescriptions ayant directement trait au patrimoine (ZICHEE…) mais aussi des prescriptions liées à l’affectation du sol qui ont ou risquent d’avoir un impact négatif sur le patrimoine bruxellois au sens large. C’est pourquoi, nous avons porté un regard attentif sur les prescriptions potentiellement génératrices de démolitions ou d’abandons spéculatifs.
Notre document d’analyse étant assez long et technique, nous vous en proposons ici la partie qui concerne la philosophie générale du plan sans entrer dans le détails des prescriptions que l’on peut retrouver dans le document complet à télécharger ici.
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(extrait de l’avis de Pétitions-Patrimoine sur le PRAS démographique)
Critique de la philosophie générale du PRAS démographique
Il nous semble particulièrement anormal que le projet de modification du PRAS démographique soit adopté avant la réalisation et l’adoption du PRDD actuellement en cours d’élaboration et dont l’objectif est de définir préalablement les grandes orientations du « projet de ville » pour la Région de Bruxelles-Capitale. Le PRAS, qui ne devrait être que le « plan d’exécution » du PRDD, va ainsi prendre et figer des orientations importantes pour le développement de la Région en court-circuitant les débats et réflexions qui devraient avoir lieu dans le cadre le l’élaboration du PRDD. Par exemple, par la création d’un nombre significatif de ZEMU le long de l’axe du canal, le PRAS impulse une dynamique de transformation résidentielle de cet axe au détriment de l’industrie et des activités productives ou de manutention, ceci, alors qu’aucun débat préalable global n’a eu lieu sur la place de ces activités (et de l’éventuelle relocalisation de l’industrie) en Région bruxelloise, débat qui doit s’inscrire dans une réflexion générale qui inclue notamment le type d’emploi désiré et adéquat pour la population bruxelloise, la problématique des transports des marchandises et de la navette des travailleurs, l’augmentation inéluctable des coûts de l’énergie (pic pétrolier, demande mondiale en hausse…), la préservation du patrimoine industriel comme mémoire collective…
La justification de l’adoption rapide et précipitée de ces modifications du PRAS par la nécessité de répondre à une demande de logement induite par l’augmentation prévue de la population bruxelloise nous paraît peu étayée et réductrice. Peu étayée et réductrice car, dans l’arrêté soumis à l’enquête publique, l’étude des besoins se base sur un rapport simpliste de surface disponible/population en fonction de moyennes régionales (surface/logement…) dont la pertinence est discutable. Rien n’est dit sur la composition socio-économique des nouveaux habitants (pauvres, riches, moyens ?) ou sur leur pyramide des âges (ce qui influe fortement sur la taille et composition des ménages et les besoins en équipements). Il manque d’ailleurs une réelle analyse des besoins en équipements divers (écoles, maisons de retraite, hôpitaux…) nécessaires à l’accompagnement de cette expansion démographique.
De plus, le PRAS en tant que simple plan d’affectation ne nous paraît pas l’outil le plus susceptible d’apporter une réponse aux besoins de logement futures de la population. Par exemple, pourquoi se précipiter à ouvrir, via les ZEMU, de nouvelles zones généralement peu propices au logement (zones industrielles polluées, mal connectées au réseau de transport publiques… cfr. analyse point 4bis plus bas) alors que l’expérience nous montre que le programme des grandes ZIR susceptibles d’accueillir du logement et définies par le PRAS il y a plus de 10 ans (Gare de l’Ouest, Gare Josaphat, Tour et Taxis…) n’ont pas encore vu la moindre réalisation concrète en terme de logement ? Ceci démontre que le PRAS n’apparaît être qu’un outil partiel s’il ne s’accompagne pas de la mise en place préalable d’outils de maîtrise du foncier, de captation des plus-values et d’orientation sur la nature du logement (par exemple par l’obligation d’une proportion de logement social à mettre en œuvre dans les projets). L’adoption d’une modification du PRAS avant la mise en place de ces outils nous paraît mettre la charrue avant les bœufs car l’ouverture tout azimut de nouvelles surfaces destinées au logement ne garanti en rien leur urbanisation effective et, encore moins, d’une manière susceptible de répondre aux besoins de la population (par exemple par la création d’une proportion significative de logement social).
Enfin, il nous paraît particulièrement anormal que le projet de modification partiel du PRAS ne s’appuie pas sur une analyse critique, systématique et détaillée du fonctionnement et des conséquences du PRAS depuis qu’il a été adopté en 2001. Quels impacts ont eu ses prescriptions ? Quels effets pervers a-t-on pu éventuellement relever ? Quelles prescriptions s’avèrent inutilisables, inutilisées ou obsolètes ?
Au final, l’impression qui se dégage de la proposition de révision du PRAS soumise à l’enquête publique est celle d’un plan partiel qui, sous couvert de démographie, est principalement destiné à répondre de manière opportuniste à un certain nombre de projets de promotion immobilière (NEO, City Docks, hôtel sur le site du couvent Gésù…). Ceux-ci ne sont d’ailleurs souvent pas nommément cités et explicités dans les documents à l’enquête publique. Ce genre de pratique d’une planification ad hoc, faite pour répondre aux demandes peu transparentes du secteur immobilier, a déjà engendré de nombreux abus et erreurs dans la création de PPAS locaux par le passé, ceci sans d’ailleurs toujours rencontrer le succès escompté en terme de réalisation effective. Pour Pétitions-Patrimoine, ce type de planification répondant sans le dire plus à des intérêts particuliers que généraux doit être proscrit, d’autant plus dans un plan à portée régionale.
En conséquence, Pétitions-Patrimoine considère que la révision du PRAS devrait être abandonnée à ce stade et être remise en œuvre lorsque les conditions suivantes auront été établies :
– adoption du PRDD dans le cadre d’une vaste campagne de diffusion de l’information (démographie, études économiques, étude du foncier, santé…) et d’une large enquête publique ouverte permettant aux habitants de faire émerger les questions et préoccupations qui les concernent ;
– évaluation complète et indépendante des effets des prescriptions du PRAS actuel et de ses lacunes en terme d’opérabilité ;
– mise en place d’outils réglementaires permettant une maîtrise du foncier et une captations des plus-values par les pouvoirs publics, assorti des outils pour le nécessaire contrôle démocratique permanent de leurs usages.
(extrait de l’avis de Pétitions-Patrimoine sur le PRAS démographique)
Critique de la philosophie générale du PRAS démographique
Il nous semble particulièrement anormal que le projet de modification du PRAS démographique soit adopté avant la réalisation et l’adoption du PRDD actuellement en cours d’élaboration et dont l’objectif est de définir préalablement les grandes orientations du « projet de ville » pour la Région de Bruxelles-Capitale. Le PRAS, qui ne devrait être que le « plan d’exécution » du PRDD, va ainsi prendre et figer des orientations importantes pour le développement de la Région en court-circuitant les débats et réflexions qui devraient avoir lieu dans le cadre le l’élaboration du PRDD. Par exemple, par la création d’un nombre significatif de ZEMU le long de l’axe du canal, le PRAS impulse une dynamique de transformation résidentielle de cet axe au détriment de l’industrie et des activités productives ou de manutention, ceci, alors qu’aucun débat préalable global n’a eu lieu sur la place de ces activités (et de l’éventuelle relocalisation de l’industrie) en Région bruxelloise, débat qui doit s’inscrire dans une réflexion générale qui inclue notamment le type d’emploi désiré et adéquat pour la population bruxelloise, la problématique des transports des marchandises et de la navette des travailleurs, l’augmentation inéluctable des coûts de l’énergie (pic pétrolier, demande mondiale en hausse…), la préservation du patrimoine industriel comme mémoire collective…
La justification de l’adoption rapide et précipitée de ces modifications du PRAS par la nécessité de répondre à une demande de logement induite par l’augmentation prévue de la population bruxelloise nous paraît peu étayée et réductrice. Peu étayée et réductrice car, dans l’arrêté soumis à l’enquête publique, l’étude des besoins se base sur un rapport simpliste de surface disponible/population en fonction de moyennes régionales (surface/logement…) dont la pertinence est discutable. Rien n’est dit sur la composition socio-économique des nouveaux habitants (pauvres, riches, moyens ?) ou sur leur pyramide des âges (ce qui influe fortement sur la taille et composition des ménages et les besoins en équipements). Il manque d’ailleurs une réelle analyse des besoins en équipements divers (écoles, maisons de retraite, hôpitaux…) nécessaires à l’accompagnement de cette expansion démographique.
De plus, le PRAS en tant que simple plan d’affectation ne nous paraît pas l’outil le plus susceptible d’apporter une réponse aux besoins de logement futures de la population. Par exemple, pourquoi se précipiter à ouvrir, via les ZEMU, de nouvelles zones généralement peu propices au logement (zones industrielles polluées, mal connectées au réseau de transport publiques… cfr. analyse point 4bis plus bas) alors que l’expérience nous montre que le programme des grandes ZIR susceptibles d’accueillir du logement et définies par le PRAS il y a plus de 10 ans (Gare de l’Ouest, Gare Josaphat, Tour et Taxis…) n’ont pas encore vu la moindre réalisation concrète en terme de logement ? Ceci démontre que le PRAS n’apparaît être qu’un outil partiel s’il ne s’accompagne pas de la mise en place préalable d’outils de maîtrise du foncier, de captation des plus-values et d’orientation sur la nature du logement (par exemple par l’obligation d’une proportion de logement social à mettre en œuvre dans les projets). L’adoption d’une modification du PRAS avant la mise en place de ces outils nous paraît mettre la charrue avant les bœufs car l’ouverture tout azimut de nouvelles surfaces destinées au logement ne garanti en rien leur urbanisation effective et, encore moins, d’une manière susceptible de répondre aux besoins de la population (par exemple par la création d’une proportion significative de logement social).
Enfin, il nous paraît particulièrement anormal que le projet de modification partiel du PRAS ne s’appuie pas sur une analyse critique, systématique et détaillée du fonctionnement et des conséquences du PRAS depuis qu’il a été adopté en 2001. Quels impacts ont eu ses prescriptions ? Quels effets pervers a-t-on pu éventuellement relever ? Quelles prescriptions s’avèrent inutilisables, inutilisées ou obsolètes ?
Au final, l’impression qui se dégage de la proposition de révision du PRAS soumise à l’enquête publique est celle d’un plan partiel qui, sous couvert de démographie, est principalement destiné à répondre de manière opportuniste à un certain nombre de projets de promotion immobilière (NEO, City Docks, hôtel sur le site du couvent Gésù…). Ceux-ci ne sont d’ailleurs souvent pas nommément cités et explicités dans les documents à l’enquête publique. Ce genre de pratique d’une planification ad hoc, faite pour répondre aux demandes peu transparentes du secteur immobilier, a déjà engendré de nombreux abus et erreurs dans la création de PPAS locaux par le passé, ceci sans d’ailleurs toujours rencontrer le succès escompté en terme de réalisation effective. Pour Pétitions-Patrimoine, ce type de planification répondant sans le dire plus à des intérêts particuliers que généraux doit être proscrit, d’autant plus dans un plan à portée régionale.
En conséquence, Pétitions-Patrimoine considère que la révision du PRAS devrait être abandonnée à ce stade et être remise en œuvre lorsque les conditions suivantes auront été établies :
– adoption du PRDD dans le cadre d’une vaste campagne de diffusion de l’information (démographie, études économiques, étude du foncier, santé…) et d’une large enquête publique ouverte permettant aux habitants de faire émerger les questions et préoccupations qui les concernent ;
– évaluation complète et indépendante des effets des prescriptions du PRAS actuel et de ses lacunes en terme d’opérabilité ;
– mise en place d’outils réglementaires permettant une maîtrise du foncier et une captations des plus-values par les pouvoirs publics, assorti des outils pour le nécessaire contrôle démocratique permanent de leurs usages.
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